公務員“雙梯制”破題：當不上處級領導，也可能享受處級待遇
李斌自去年本科畢業后，在公務員考試中成功“突圍”，進入浙江某縣級機關。如今他“轉正”為科員，處于非領導職務序列公務員8個級別中的倒數第二級。然而他由于預見到十幾年內，他的“仕途”都可能在這個連副科級都夠不上的低階上停滯不動，他開始準備下一輪公務員考試。
像李斌這樣的縣鄉兩級公務員，占全國公務員60%，受制于機構規格和職位數量，他們中的絕大部分難以升遷，整個仕途生涯只能在科員、辦事員這兩個最底層的臺階原地踏步，與之相應的是難有太大起色的工資和福利待遇。
這一局面有望得到改變。中組部研究室巡視員張景虎日前接受人民網訪談解讀《深化黨的建設制度改革實施方案》時表示，該方案于8月29日經中央政治局會議審議通過，將以中央文件形式下發施行。方案中明確提出要健全干部的激勵保障機制，推行公務員職務與職級并行，職級與待遇掛鉤的制度。
目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經陸續開始嘗試推行公務員職務與職級并行制度。內蒙古、福建等地也在近期先后推出在縣級以下全面推行職務與職級并行制度。制度一旦實施，公務員爭當領導的局面將得以改善。簡而言之，基層公務員即使當不上處級領導，也有可能享受處級干部的待遇。
基層更需要激勵
李斌介紹，自己有一位工作了22年的老同事時常抱怨縣領導換了一茬又一茬，自己卻在副科級干部的位置上呆了14年。對于鄉鎮干部而言，最高可以奮斗個正科級。到了縣級干部，絕大多數也是停留在科級，只有極少數的幾個人，可以擢升到副縣級以上。
一位來自湖南基層的組織部長向經濟觀察報記者指出，機構規格也決定了該機構中人們職務、級別所能達到的最高限。“如果在一個科級機構，人員最高的職務或最高的級別都達到正科級以后，再激勵他們工作奮發向上的動力是什么？基層干部沒盼頭、沒勁頭的問題始終得不到根本解決，基層干部不安心、基層留不住人才的問題也日趨嚴峻。”
他補充說，中央官員與地方官員的晉升完全不一樣。省廳的干部晉升更為容易，至少也可以達到正處，一部分還可以升到副廳。中央部委就更不用說。
此外，一些非領導職務—巡視員、調研員等，已經成為大齡干部或者領導實職轉任或者晉升，解決待遇的“虛職”。這衍生出很多新問題。
國家行政學院教授竹立家分析，導致這種現象的根源仍然是職務與級別對應的制度設計。每個干部都應該由低級別向高級別不斷成長，但又只有擔任領導干部之后級別才可以提升，為了平衡一些在中層崗位上勤奮工作人們的心態，一些地方就會超配人員。
在中國的公務員體系里，職務晉升一向被視為最大的激勵，與之相對應的是工資、津貼福利的提升。然而現實是以職務確定職級、以職級確定薪水。
據統計，在目前各地公務員工資的四個組成部分中，職務工資約占20%，級別工資約占25%，地區附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。職務工資比例雖不高，但由于地區附加津貼基本按照職務發放，職務工資整體所占比例接近七成。職務對工資水平具有決定性作用。職級的功能被明顯弱化。
據竹立家介紹，現在的制度是，擔任了什么領導職務，就是什么級別，這是職務和級別的直接掛鉤。職務和級別并行以后，這兩者的聯系應該是間接聯系。職務、職級雙重晉升的機會，既能夠為擔任領導的公務員保有職務晉升的動力，又為踏實工作的普通干部預設了正常的職級晉升機制，使職務和職級成為黨政干部相互獨立、互不干擾的職業發展雙階梯。而本次改革將強化職級與經濟待遇的決定功能，將公務員經濟待遇的分配主要由職務決定轉向主要由職級決定。
為解決基層公務員積極性問題，人社部部長尹蔚民曾表示，在現行職務與級別相結合的基礎上，要按照中央要求，完善級別晉升制度，進一步強化級別的激勵作用，注重向基層和低職務人員的傾斜。
“雙梯制”十年徘徊
早在2004年《國家公務員法》向國務院提交初審時，就涵蓋職務與職級制度的規定，試圖為中國公務員另辟上升階梯：即使沒有職務升遷，也可以通過職級晉升獲得待遇的提高，這就是雙梯制。
2004年10月中旬，時任中組部部長的賀國強發表講話說，要抓緊出臺一些經實踐檢驗比較成熟的改革措施，如職務和職級相結合的制度、領導干部職務任期制度、交流和任職回避制度等。“地方公務員對于這種改變命運的新制度翹首期待。”參與起草《公務員法》、多年研究職位分類的國家行政學院教授宋世明曾多次到地方調研。
然而，事過十年，“雙梯制”還在徘徊。“很簡單，這樣很有可能導致科長拿了廳長的工資，有哪個領導愿意呢？”上述基層組織部長指出改革一直沒有得到很好落實的原因。
即便沒有統一方案出臺，一些地方已經躍躍欲試。2010年1月1日起深圳就規定所有新進入行政機關的公務員，一律實行聘任制。同時開始正式推行公務員分類管理改革，將公務員分為綜合管理、行政執法和專業技術三類，并為后兩類建立獨立的職務序列，工資待遇不再與行政職務級別掛鉤。
《福建省2014年健全人力資源社會保障體系改革實施方案》顯示，福建將根據國家統一部署，在縣以下機關全面實施職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。
福建省政府辦公廳工作人員介紹，這意味著，某個公務員雖然職務上他只是科長或者股長，但是他的職級不斷在增長，他也就有可能以科長的身份拿到廳處級的工資。“職務與職級并行在國內一些省份已經開始試點，今年下半年有可能要全面推行，福建將根據國家的部署有序推進。”
雖然試點公務員聘任制的地方不少，可推行和職級掛鉤的公務員薪酬制度，卻少有跟隨者。然而，試點省份城市中至今沒有一份改革方案得以公開。
事實上，十八大以來，對于建立公務員職務與職級并行制度的探索，就是對“雙梯制”的延續。2013年1 月，人社部部長尹蔚民稱，今后我國要建立公務員分類管理制度，推進公務員分類管理，集中力量破解重點難點問題，研究制定分類管理配套政策，建立符合不同類別公務員成長規律和特點的職務序列，改變公務員晉升渠道單一的狀況。與此同時，需要探索建立職務與職級并行制度，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立職級晉升制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定公務員工資、福利等方面的作用。
當年11 月份出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出，要深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度。
公務員分類是根本
據悉，今年將加快公務員分類管理和聘任制試點進度，擴大試點范圍；同時，作為公務員法配套法規建設的重要內容，分類管理法規制定今年也將提速，加快建立專業技術類、行政執法類公務員職務序列和管理辦法，抓緊制定聘任制公務員管理辦法，并及早著手研究完善各類公務員的考錄、考核、獎勵、培訓等相關政策。
關注職務與職級制度設計的宋世明說，科學的公務員分類是建立這一制度的根基。分類管理是實現公務員科學管理的前提和基礎，是公務員法確定的一個重大原則，也是一個重要的制度創新。1923年出現于美國的以“事”為中心的職位分類，以及近年來英國、法國等品位與職位相融合的分類制度，應視為中國官制的發展方向。
職位分類制度是推行職務與職級并行的基礎。公務員分類在中國法律層面早已明確。但在實踐層面，公務員分類一直處于試點探索階段。公務員法實施以來，中央公務員主管部門已在工商、稅務、質檢、公安、海關、證監會等部門和上海、深圳等地進行了分類管理和聘任制試點。
地方也聞風而動，各自嘗試：河北將把公務員分為專業技術類和行政執法類，并對公務員堅持平時考核和定期考核的有機結合；廣西將從公務員分類管理、推行基層公務員職務職級并行制和基層公務員的考錄選拔三方面進行公務員管理工作的改革。
直至目前，《公務員法》也僅針對綜合管理類公務員的職務進行了明確劃分，并未對行政執法類公務員職務劃分做出明確規定，因此，職業發展渠道比較單一。
分類能夠促成公務員職業化，促進各行各業的公務員安心專注于某一個行業、某一個崗位的工作。社會管理的精細化對提高國家公務機關的效率、質量，進而對提高社會治理水準是十分有益的。“沒有專業化的管理，其他的制度設計都解決不了根本問題。”宋世明補充說。
