律師如何服務PPP盛宴?

　　——專訪陽光時代律師事務所高級合伙人陸利忠律師

　　中國傳媒聯盟 據 中國名企排行網 訊：自2013年以來，財政部、發改委陸續在公共服務領域大力推廣運用政府和社會資本合作模式，積極探索符合國情的中國式PPP模型。由陽光所自九十年代初即服務于早期境內BOT火電項目，其后更服務于多個境外能源BOT、TOT項目，積累了豐富的項目操作經驗。在新一輪PPP熱潮中，陽光所在新的政策框架下，參與了大量類型多樣、模式各異的PPP項目，其中包括財政部示范項目和省市重點項目。服務于具體項目的同時，陽光所PPP團隊有針對性開展了PPP法律服務產品的標準化研發，以此作為市場開拓及為客戶提供高效優質服務的利器。

　　2016年，在中國采購與招標網舉辦的“中國PPP項目咨詢服務機構百強及十佳律師事務所”評選活動中，陽光所獲得2015年度中國PPP項目十佳律師事務所、2015年度中國市政基礎設施行業PPP項目首選律師事務所(第一名)、2015年度中國能源行業PPP項目首選律師事務所以及2015年度中國環境治理行業PPP項目首選律師事務所的殊榮，陽光所合伙人律師陸利忠獲得中國PPP金牌律師稱號，陽光所PPP業務實力得到業界的廣泛認可。日前，記者采訪了陽光所PPP咨詢事業部負責人，高級合伙人陸利忠律師。

　　記者：請您簡述一下去年以來PPP項目的推進情況。

　　陸律師： PPP即政府與社會資本在公共產品與服務領域構建的一種“利益共享、風險共擔”的長期合作伙伴關系，是對政府傳統投資模式的創新和補充，但PPP模式并非“橫空出世”，之前在基礎設施領域推行的BOT、BT等模式都為公私合作提供了豐富的實踐基礎。PPP 模式作為緩解地方債務風險、促進有效投資、彌補基礎設施供給短板的改革舉措，在多個層面被寄予厚望，推廣PPP模式是加快城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度的重要手段。

　　法治環境的打造是PPP成功運行的重要前提。自2013年以來，財政部、發改委密集發布了一系列政策法規，積極探索符合國情的中國式PPP模式。規范性文件的不斷出臺，雖然讓正在進行的PPP項目有了一定的章法可循，但仍然面臨實際工作中如何具體貫徹落實的問題，由于缺少明確的法律規范支撐，社會資本進入市政、交通、水利、環保等基礎設施和公用事業領域仍然面臨眾多現實的難題。經過兩年多的推廣，PPP項目已經深入人心、全面開花，但實踐中也出現了一些不良的苗頭和傾向，值得重視。比如某些地方政府把PPP單純視作融資的手段、穩增長的工具，把大量并不適合的項目包裝成PPP項目;有些企業不認真分析市場風險，盲目投標、低價拿項目;一些融資機構不做盡調、不看項目質量，只依賴所謂的增信擔保、回購承諾即輕易投資。這些做法都有可能為未來風險的集中爆發埋下隱患。面對PPP的大熱，我們必須冷靜思考，沉著應對，因為無論是一個項目的生命周期，還是PPP理念所引發的新型政企合作關系的構建，都是一個長期的過程。

　　記者：律師在PPP 項目中可以提供哪些方面的法律服務?

　　陸律師： PPP是一項專業性很強的工作，涉及多個領域，在項目選擇合作方之前，需聘請專業咨詢機構、法律顧問等為項目評估、方案設計、招商采購、合同制定與談判等方面提供服務。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。PPP有別于傳統的政企合作，更強調合作雙方的平等互利和長期性，政府和企業之間的權利義務對等、雙向、界面清晰，項目合同一旦訂立，即成為雙方今后至少8-10年合作的重要依據，也是發生爭議時裁決的重要證據。專業律師和其他顧問一起，能夠為政企雙方提供高質量的服務、保障項目高質量的完成，律師在有效識別項目風險、合理分配權利義務、設定項目長期穩定回報機制以及定紛止爭、調和矛盾等方面尤其具備職業的優勢。

　　具體來說，作為政府方顧問，從前期的項目實施方案論證，到項目合同的編制審核，采購流程的全程參與、投標評審，直至項目合同談判磋商;在項目實施階段，可以受政府方委托參與項目中期評估，合同修約談判等;在項目移交階段，幫助設計移交方案、進行履約調查、解決遺留問題、起草移交協議、協助資產/股權交割等，可以說PPP項目實施的每一個環節都有律師發揮專業價值的空間。

　　社會資本方同樣需要專業律師的法律服務，無論是前期參與招投標、細化與政府合作的方案、組建項目公司、搭建投融資結構，特別是PPP項目合同的談判修改以及執行，通過專業律師的服務，幫助企業獲取項目、談好項目、執行好項目，達到與政府共贏之目的。作為深耕特定行業的專業律師，除了提供法律服務之外，更可以為項目各方“撮合中介、引資引智”，借鑒國內外典型項目的經驗教訓，提供更有針對性的咨詢建議，還可以提供培訓交流、項目推薦、稅收籌劃等增值服務。

　　記者：您認為律師參與PPP 項目服務具有哪些重要意義?

　　陸律師： 律師參與PPP項目，可以控制政府與社會資本合作過程中所存在的法律風險，有效地調節與緩和二者之間利益沖突，降低合作成本，保障項目依法合規、高效推進。可以說，律師事務所全面參與PPP模式的運作是現代法治政府建設的需要，也是構建新型政企合作合作關系的必要選擇。

　　PPP項目兼具公益性和商業性，合作關系具有長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業、市場環境等情況不同，參與各方的合作意愿、風險偏好、談判能力等方面存在差異，這就導致最終呈現的項目法律文件在內容上千差萬別。目前的PPP政策體系難言完備，政府雖然努力推廣示范項目、制定合同指南、舉辦培訓交流，希冀對如火如荼的PPP實踐給予規范指導，但由于PPP項目的上述復雜性，可以說沒有兩個項目是完全相同的，在具體操作項目時，必須充分考慮每個項目的特點和個性需求。

　　兩年多的實踐，已經出現不少項目因前期工作的倉促、操作流程的不合規、合約設計的不完善等原因，或難以推進、或推倒重來，甚至發生糾紛訴訟。出現這樣的現象是參與各方都不想看到的，所以我多次講到，PPP項目越是大熱，我們越是要冷靜應對。專業律師服務于經濟建設大局，具備豐富的項目經驗，同時相對獨立的第三方身份，可以幫助項目參與各方把握政策底線、協調各方訴求，所以業界已有這樣的呼聲，由第三方法律服務機構對PPP項目的合法性出具獨立的法律意見書，以保證項目實施質量。我非常贊同這項建議，特別在當前PPP立法不健全，各方的法律意識及能力尚不充分的情況下，引入第三方法律服務機構出具法律意見書，作為物有所值評估和財政可承受能力論證的補充，對于實現PPP事業的持續健康發展具有重大意義。

　　記者：PPP 項目中主要風險有哪些?律師如何協助政府方或者投資方有效防范風險?

　　陸律師： 任何項目都是風險與機遇同在，隨著PPP 項目的迅速鋪開，律師在PPP 項目法律服務中的空間越來越大，原因就在于PPP項目實施過程中包含的風險多種多樣、紛繁復雜。

　　PPP項目投資規模大，周期長，在此過程中的政府決策風險、信用風險、法律風險、商業風險等如何通過專業的方法去防范、控制、分配與化解，是一個系統工程。王守清教授曾從上世紀八十年代以來在中國實施的PPP項目中選取了16個失敗的案例，并從中歸納出導致項目失敗或出現問題的十三大風險。令人遺憾的是，類似的風險一而再、再而三地在不同的項目中反復出現，而且照目前的趨勢，某些低級錯誤可能在將來還會出現。目前政府部門正在大力推廣示范項目，總結成功經驗，這當然很有意義，但我覺得總結一批失敗項目的教訓更有意義。成功的經驗大部分是相同的，而失敗的原因各有不同，律師只有深刻了解PPP的特性和內在邏輯，充分認識PPP項目的難度和復雜性，弄清楚PPP的商業模式、政策導向、法律體系、客戶需求、解決思路、實戰技巧等，才可能提供高端、切實可行的法律服務。

　　記者：陽光所在服務PPP項目中有哪些典型經驗?

　　陸律師： 一般認為，PPP項目在國內的實踐大致可以劃分為三個階段，第一階段是始自上世紀90年代的外商投資BOT項目，以來賓B電廠項目為典型;第二階段是新世紀初原建設部主導的城市基礎設施和公用事業領域的特許經營實踐，第三階段即2013年由十八屆三中全會開啟的全面推廣PPP模式時代。在三個階段的PPP實踐中，陽光所均有代表性項目，可謂全程親歷，比如第一階段服務的與來賓B電廠基本同期的浙江嘉興電廠二期、溫州電廠二期BOT項目;第二階段比如業內廣為好評的杭州慶春路過江隧道BOT項目等。2005年，陽光所還參與了國家發改委主導的項目法人招標試點實踐，即內蒙古呼倫貝爾360萬千瓦煤電基地項目投資人評選，這是我國投資體制改革的一次有益嘗試，為項目審批制改為核準制積累了經驗。

　　此外，陽光所還是全國律協《律師辦理基礎設施特許經營法律業務操作指引》的主要編制單位。在新一輪PPP實踐中，我們繼續發揮專業優勢，與長期從事PPP項目研究與實踐的技術、金融、財務等領域專家共同組建LTC協同創新團隊，為大量能源、環保、園區類項目提供一站式綜合性咨詢服務。

　　記者：陽光所提出的LTC模式對于PPP項目的落地有哪些推動作用?

　　陸律師： PPP模式作為政府與社會資本的長期合作機制，參與主體眾多且交易結構復雜，政府勢必需要借助多領域第三方機構的專業力量，尤其在PPP項目的制度設計和政策安排上。以前，政府往往與政策研究方、規劃設計方、工程技術方、項目融資方等多家機構一一簽訂合同購買服務，該模式不僅程序繁瑣且效率低下，更由于各服務機構并未真正形成項目服務共同體、均只追求各自目的而對項目整體效率與風險關注不夠，難以保證項目質量和效率實現最優。

　　憑借多年服務大型能源項目和基礎設施建設項目的豐富經驗，陽光所提出了公共服務采購的創新模式，即政府采用法律(Law)、技術(Technology)、資本(Capital)協同總包模式(LTC模式)采購PPP項目公共服務，充分發揮政策和法律的引領性、推動性和保障性作用，整合法律、技術和資本三方協同創新的力量，切實實現PPP項目的目標準確、效率最優及決策安全。

　　目前，我們與業內多家機構建立了緊密合作關系，共同為地方政府、地方國企、投融資平臺、公用事業企業提供平臺搭建與重組、發展戰略規劃、投融資及資本運作規劃、PPP項目、股權轉讓及收購兼并的咨詢服務。

　　記者：在大力推廣PPP的新形勢下，陽光所做了哪些準備和跟進?

　　陸律師： 陽光所從90年代初期就開始為境內外的大型基礎設施建設項目提供法律服務，積累了豐富的經驗。在新形勢下，為了服務好PPP項目，我們對相關的法律服務流程和產品進行了系統梳理，雖然PPP項目類型不同、操作模式各異，我們仍致力打造相對標準化的產品，旨在保障具體項目服務的效率和質量。我們研發的產品包括PPP項目法律服務流程指引、PPP項目協議標準文本、PPP項目參考文本庫、PPP項目法律法規匯編、PPP 項目操作案例匯編、PPP項目實務操作問答、PPP項目服務要點總結等。我們希望通過標準化的服務流程、規范化的文本體系、不斷完善的案例庫、知識庫等，為客戶提供物有所值的專業服務。

　　記者：在PPP項目服務中，陽光所具有哪些優勢?

　　陸律師： 作為國內領先的能源與環境專業律所，陽光所通過20余年的不懈努力，不斷創新大型項目服務模式，逐步形成了業界認可的服務品牌和獨特的服務特色。在為客戶提供優質高效的咨詢服務過程中，陽光所具有以下優勢：

　　1、持續性政府合作。 陽光所曾多次參與國家發改委、能源局、財政部、住建部等政府部門委托的立法咨詢、課題研究、合同范本編制、項目評審等法律服務，與政府主管部門保持著持續性良好合作關系，具有豐富的政府機關法律服務工作經驗。

　　2、團隊化服務理念。 陽光所凝聚團隊力量為客戶服務，并制定《項目管理指南》作為服務團隊管理項目的依據，可以迅速響應客戶指令，確保客戶得到高效、優質、專業的咨詢服務，最大限度地滿足客戶需求，實現客戶利益最大化。

　　3、LTC協同創新團隊。 陽光所率先提出公共服務購買的創新模式，即由政府采用法律(Law)、技術(Technology)、資本(Capital)協同總包模式(LTC模式)采購PPP項目公共服務。目前，陽光所已與長期從事PPP項目研究和實踐的產業投資者、技術經濟專家、金融機構、產業基金、政策研究專家以及公共治理專家等組建了LTC協同創新團隊。

　　陸利忠：陽光時代律師事務所高級合伙人、陽光上海分所執行合伙人、PPP咨詢事業部負責人。在2016年“中國PPP項目咨詢服務機構百強及十佳律師事務所”評選活動中，獲得 “中國PPP 項目金牌律師”稱號。

　　陸利忠律師在數十個能源、市政、隧道、環保、水務和港口等基礎設施BOT/PPP項目中為政府、投資方或融資方提供法律服務，擁有豐富的項目方案策劃、招商、投資、融資、建設和運營的法律實務經驗，并在多年的法律服務過程中與政府部門長期保持著良好合作關系。參與的重點項目有國家發改委招標的呼倫貝爾煤電基地開發項目、浙江省發改委招標的烏沙山電廠項目、錢江第一隧——杭州慶春路過江隧道BOT項目、沙角C電廠BOT項目移交階段法律服務等。

　　陸律師曾參與全國律協《律師辦理基礎設施特許經營法律業務操作指引》的編寫工作，同時為多個國家重點電力工程項目，包括三門核電等大型核電工程項目的開發建設及融資提供全過程法律服務;參與國家發改委、國家能源局主持的多項政策研究工作。