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中國傳媒聯盟據中國三農觀察網訊：編者按:由中國衛生管理學科中心的朱傲榮教授等一批衛生界的專家委員會起草的這部有關衛生立法的建議，寫的很好，也很及時。它道出了廣大人民群眾的心聲和衛生工作者的心愿。可謂順應社會各界的殷切所思。中共十八屆四中全會所提出的依法治國思想，在這篇文章中得到了很好的貫徹，是該文章的靈魂，為讓社會各界所知悉文章的根本精神，我們特此隆重向網友推薦它，希望引起廣大人民群眾的關注，也歡迎您提出寶貴的意見！

中國衛生事業法的學術框架

朱敖榮（中國衛生管理學科中心，安徽合肥 230032）

1、前言
1.1、歷史背景
2014年10月20日至23日中共中央召開了十八屆四中全會，決定全面推行依法治國。會議提出：依法治國要建設中國特色社會主義法治體系，法治理論，形成完備的法律規范，實行依法執政、依法行政。要完善以憲法為核心的法律體系，必須堅持立法先行，要制訂全國各行各業的法律、法規。要恪守以民為本、立法為民理念。要反映人民意志，得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹在立法全過程。要增強法律法規的科學性、及時性、系統性、針對性、有效性。
鑒于中國衛生工作長期沒有建立全面、整體的立法體系，特別是缺少一部母法，嚴重影響到人民群眾健康水平的提高。為此，我們中國衛生管理學科中心，經過研究，于11月中旬發起組建了“中國衛生事業立法學術委員會”。并于2014年12月1日上午在合肥市安徽醫科大學衛生管理學院，舉行了《中國衛生事業立法研討會》。一致認為，當前研制衛生立法，十分及時、重要。應首先突出“衛生事業法”的制訂，并立即組織力量，于12月8日起草完成了《中國衛生事業法的學術框架》（征求意見稿），分送全體委員。12月底前，根據委員們返回的意見，經過整理，又于2015年1月23日形成了《衛生事業法》(第一次修改稿)。為了能趕上今年3月初的全國兩會討論參考，我們又于2015年2月13日在原地址，召開了春節茶話會，討論了《衛生事業法》的定稿問題，并在2月15日完成了第二次修改稿。
由于全國人大教科文衛委員會于2014年12月30日，在北京召開了第一次《基本醫療衛生法》（下簡稱《衛生法》）工作機構全體會議。明確：《衛生法》由全國人大教科文衛委員會負責牽頭，下設立法領導小組、工作小組和專家咨詢組。為了適應以上情況，我們特向全國人大教科文衛委員會，報送了“關于申請成立中國衛生事業立法學術研究小組的報告”。
1.2、經驗教訓
新中國成立65年來，衛生事業呈現波浪式的發展。有成功、有失敗、有經驗、有教訓，新中國成立的前30年，衛生事業取得了巨大的成就，被國際公認為發展中國家的衛生典范。主要成功經驗有五條：
衛生工作四大方針：面向工農兵；預防為主；團結中西醫；衛生工作與群眾運動相結合。
衛生發展的三大支柱：建立三級衛生機構；建立三級衛生隊伍；建立三種醫療保障制度。
衛生事業的四大特色：明確衛生福利事業；明確國家和集體兩種所有制；明確低投入、高效益；明確堅持國際支援、派醫療隊。
衛生事業的五大創新：創建中國新醫藥學的衛生隊伍服務；農村初級衛生保健服務；城市社區衛生服務；家庭全科醫學服務；全國愛國衛生運動服務。
衛生事業的十大衛生明珠：（1）地位。生命最寶貴，健康應第一。中國民生序列：應是健康第一，教育優先，住房、就業、養老有序解決；（2）性質。衛生事業可調整為福利性的公益事業。體現為國家主導，社會、群眾共擔責任；（3）方向。表現為以農村為重點，城鄉結合；預防為主，防治結合；中西醫并重，中西醫結合；依靠科技與教育；動員全社會參與；為保障人民健康服務；（4）目標。應實現三滿意。即人民群眾、醫務人員、黨政領導三滿意。人民群眾滿意，體現為人人享有優質、廉價、安全、就近、逐漸減免費的醫療衛生服務。醫務人員滿意，體現為救死扶傷的白衣天使，享有受人尊敬的公務員、教師同樣待遇。黨政領導滿意，體現在人民群眾的表彰；（5）調整衛生總費用的籌集和使用。總費用建議占國家GDP的7%，其中國家占50%，社會占30%，群眾占20%。可將醫療保障調整為健康保障。并保證衛生工作的正常運行；（6）將所有制調整為股份合作制、集體所有制、公私混合所有制，原則上不搞控股私有制；（7）推動城鄉衛生機構一體化管理，加強愛國衛生運動。解決看病難、看病貴，實現三滿意；（8）創建中國新醫藥學的衛生隊伍。內含停辦專科，只辦本科，推行中升專、專升本進修教育，將醫生全部提高到本科以上；（9）統一創建家庭全科醫學獨立學科，舉辦全科醫學院（系）和專業；（10）充分發揮中國衛生管理學科的作用，促使學科盡快成熟，推動衛生事業飛躍發展。
失敗的教訓：反思20世紀90年代衛生工作所走過的彎路，主要是醫療衛生領域市場化、私有化、商業化造成的。由于醫患雙方的信息不對稱，醫療衛生是一個“市場失靈”的典型領域。結果出現了80%的衛生資源集中在大城市，其中2/3又集中在大醫院。大醫院執行的是收費補償，創收發展。還表現為大處方、大檢查、高收費、高工資。平均每家公立醫院，政府財政補助，不到醫院總收支的10%，90%要靠醫療收入來平衡。現實結果是大量病人集中在大城市、大醫院。看病難、看病貴的現象，長期不能妥善解決。
這次衛生立法應從經驗教訓中找出開拓創新的發展道路。
1.3、立法期待
衛生立法，要恪守以民為本、立法為民理念。要反映人民意志，得到人民擁護。由于衛生事業關系到全體人民群眾和每個家庭的切身利益。因此，衛生立法，必須發動人民群眾共同參加，不能停留在少數人起草，少數人討論通過。應當將征求意見稿，交給全體人民和每個家庭討論，提出修改補充意見。最后定稿，也應得到人民群眾的同意和擁護。如能真正這樣做了，將會推動衛生事業的蓬勃發展。否則，將仍然是走過場，老一套，不解決問題。
1.4、名稱可進一步商榷
作為衛生母法，名稱可考慮選用《中國衛生事業法》、《中國衛生法》、《中國醫療衛生法》或《中國健康法》。《基本醫療衛生法》的名稱似不適宜。理由是：基本和非基本就很難界定。且醫學科學的發展，均宜向新的邊緣學科發展，如老年醫學、慢性病學，等就急需擴大范圍和研究提高。若用“基本”來限止，就不符合醫學科的發展規律。
2、五大問題
2.1、中國衛生事業的地位、性質、方向和目標。
地位：生命最寶貴，健康應第一。生命和健康是人民群眾最寶貴、最關心、最直接、最現實的切身利益。緊密關系到經濟、科技、社會發展和家庭幸福。黨政領導應將此列為民生問題的首位，中國民生序列應是:健康第一，教育優先，住房、就業、養老有序解決。
性質：衛生事業可上升為福利性的公益事業。體現為國家主導，社會、群眾共擔責任。
方向：根據衛生事業長期積累的實踐經驗，方向可明確為:以農村為重點，城鄉結合；預防為主，防治結合；中西醫并重，中西醫結合；依靠科技與教育；動員全社會參與；為保障人民健康服務。
目標：應實現三滿意。一是人民群眾的滿意。表現為人人享有優質、廉價、安全、就近、逐步減免費的醫療衛生服務。二是醫務人員的滿意。體現為救死扶傷的白衣天使，享有受人尊敬的公務員，教師同樣待遇。三是黨政領導滿意。體現在人民群眾的表彰。
2.2、中國衛生事業的經費問題，重點在衛生總費用的籌集和使用
國際上對衛生經費的通行做法是，政府收稅后，將稅收的一定比例反饋給納稅人，主要使用在醫療衛生和教育兩大項，以體現政府關心人民群眾的健康保障和文化素質的提高。
衛生總費用的籌集：
籌集方法之一是：適當提高衛生總費的科學分配，建議衛生總費用占國家GDP的7%，其中國家占50%，社會占30%，個人占20%，則可較好地完成醫療衛生任務。
籌集方法之二是：合理的調整所有制。宜實行具備公有制屬性的股份合作制、集體所有制、公私混合所有制，原則上不搞控股私有制。以調動公私兩個積極性，以及社會力量參與衛生事業的建設。
衛生總費用的使用：
建議將醫療保障調整為健康保障制度，可將總費用的1/2用在需方。健康保障制度的內容含：（1）免費：預防（疾病控制），保健（婦女、兒童），慢病防治，老年保健，健康管理，康復服務等。（2）廉價小病防治。（3）大病醫療保險。（4）商業保險配合。支付方式可試行：總額預付、人頭預付、按病種付費等。達到加強預防、保健、減輕醫療支付。
建議將總費用的1/2用在供方。主要內容含基本建設，設備購置，重點學科建設，公共衛生服務，符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼。以及醫務人員的合理工資調配等。供方的范圍應包括城鄉上、中、基三層三級的全部衛生機構。
2.3、推動城鄉衛生機構一體化管理，解決看病難、看病貴，實現三滿意。
為了實現三滿意的目標，就應該下決心，對衛生資源做一次根本性的科學調整。堅決貫徹保基本、強基層、建機制的政策。采取城鄉三級衛生機構一體化管理。就是唯一有效的措施。
城鄉一體化管理，是貫徹黨中央一貫明確的把衛生工作重點轉向農村，發揮城市支援農村衛生工作的一項歷史性的重要政策。現階段就應更加重視、要求全國各省、市、地等大城市，都要帶領指導周圍一批縣（市）的衛生工作。由各大城市黨政領導和衛生局局長統一領導，分別由三級醫院、疾病控制中心、婦幼保健站（所）、食品藥品管理局（所）、衛生監督管理局（所）和醫學教育院（校）等機構，形成城鄉一體化協調管理體制，并實現分片負責，獨立競爭發展，保障全片人民健康水平不斷提高。
城鄉一體化管理建設的共同經驗是：
（1）首先是“強基層”，重點抓好網底建設。具體是對農村行政村的村衛生室，城市居民委員會的社區衛生服務站，都要配備合格的、有本科以上水平的、具備中西醫結合、防治結合能力、能完成六功能，指中西醫療、預防、保健、康復、健康教育和計劃生育指導任務的家庭全科醫生。家庭全科醫生可以在大學專業畢業生以及本地區三級衛生機構內，經過培訓合格醫生中統一調配。他們的工資待遇與三級醫院相同職稱的專科醫生相同。要重視網底、房屋、設備條件的配套，使醫務人員安心工作，人民群眾認可支持。
（2）其次是“保基本”。具體配套條件是：農村鄉鎮衛生院和村衛生室配套，城市社區衛生服務中心與服務站配套。現有的民營、私人診所，也應統一納入配套管理。這樣的基層一體化管理，含人、財、物、業務、技術的統一管理。以便實現管轄范圍內人民群眾對醫療衛生服務的三滿意。
（3）最重要的是“建機制”部分。城鄉三級衛生機構，應實行金字塔型的分級分工組建。高層三級醫院和預防、保健、食品、藥品、監督、醫學教育等機構，均應嚴格控制規模，主要負責疑難危重疾病，發揮各種專業技能，指導基層和研究提高工作。中層二級醫院和有關各類機構。主要負責需要住院疾病和各種專業作用。以及指導基層和學術研究工作。基層衛生機構，則負責大量的常見病、多發病防治和預防、保健、康復等各種健康服務工作。基層網底是當前建設的重點，家庭全科醫生要落實到每個家庭的男女老幼。得到人民歡迎滿意。
城鄉三級分工，要貫徹逐級指導，雙向轉診，基層首診，要制訂不同機構疾病診療范圍，明確雙向轉診的技術標準，要逐步探索分級用藥、分級定價、分級支付辦法。要開展家庭全科醫生與居民契約服務，要開展城鄉居民醫保門診統籌工作。醫保支付政策要進一步向基層傾斜。要探索三級機構的區域衛生規劃工作、三級機構人、財、物的統一管理。醫務人員的統一調配。儀器設備的統一使用。人員工資的統一績效考核，高、中、基三層工資基本相同，均保持公務員水平。財務實行收支兩條線。如能實現以上一系列城鄉一體化管理改革。就有希望解決看病難、看病貴，實現三滿意。
建議加強愛國衛生運動，培養良好生活方式：戒除煙酒，飲食合理，運動常態，心情舒暢，起居規范，改善環境，養生保健，平時要及時進行預防、保健、門診、住院。小病不成大病，大病不成重病，重病科學防治。力爭做到不生病、少生病。
2.4、創建中國新醫藥學的衛生隊伍。
由毛澤東主席和周恩來總理積極倡導的，通過中西醫結合，創建中國新醫藥學，已有50多年歷史。現在總結中國新醫藥學，可概括為：要培養造就既高于、優于中醫，又高于、優于西醫；并具備預防為主，防治結合；中西醫并重，中西醫結合的醫藥衛生隊伍。我們已經做了大量工作，取得了有益的經驗和成績，但還沒有滿意的完成這項任務。
中醫的精華是“整體平衡，辯證論治”，西醫的精華是“科學診斷，重點突破”。現在中西醫之間都已互相理解，認識到中西醫結合，能優勢互補，共同提高。
目前的過渡階段，已經自然形成了三種過渡形式：即西醫兼學中醫、中醫兼學西醫、中西結合醫。目前中醫藥大學內已開設了中西醫結合學院，直接培養中西醫結合醫生。看來是一種必然趨勢。
根據國際的成功經驗，由于醫生擔負著人民生命、健康的責任。因此一般做醫生必須是本科以上水平。故建議:停辦專科，可改辦本科。對在職醫生，可推行中升專、專升本的進修教育。用3-5年時間，將全部醫生都提高到本科以上水平。
在創建中國新醫藥學的過程中，有一個突出的亮點，是中國必須創建家庭全科醫學的獨立學科，舉辦全科醫學院（系）和專業。中國如何建立全科醫生隊伍，關系到整體衛生事業的成敗，也是當前衛生改革的分歧焦點之一。目前國內有兩大學派。一派主張臨床二級學科，培養成西醫臨床全科醫生。另一派則主張搞家庭全科醫學獨立學科，培養的則是中西醫結合的防治結合的全科醫生，這一學派同時還可以為創建中國新醫藥學，積累經驗。我們主張兩種學派都可以允許試驗。
2、5、要充分發揮中國衛生管理學科的作用。
2014年10月是安徽醫科大學衛生管理學院成立三十周年。我們這次參與中國衛生事業立法的學術活動，正可以反映出我國衛生管理學科長期學術研究的精華成果。當前我國衛生管理學科的建設，還有幾個問題需要研究解決。
（1）應配合中央和地方，對在職衛生管理干部進行培訓，進修提高工作。主要是針對非衛生管理專業人員，從一般業務技術崗位，走上管理崗位時，要做到經過培訓，憑證上崗。這對保證提高衛生管理干部質量，十分重要。另外對屬于專業衛管干部，也應考慮，每隔2-3年，也應組織培訓，以提高工作能力。
（2）可以在安徽醫科大學衛生管理學院的基礎上，增設幾個國家級的中國衛生管理機構。第一，是中國衛生管理學會，可將衛生經濟、醫院管理和社會醫學等學術組織，統一管理起來。第二，是中國衛生管理學院，可將全國各地的衛生管理教育機構，統一管理起來。第三，是中國衛生管理學科中心，可將全國各地的衛生管理學術機構，統一管理起來。以上機構，均應由國家衛生計生委，統一審批，統一領導，可作為有力的智庫單位，協助中央工作。

全國人大科教文衛委員會：
現送上《中國衛生事業法的學術框架》，供大會參考。

此致
敬禮

中國衛生管理學科中心
2015年3月2日

來源:中國三農觀察網

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(責任編輯：夢晶)