(法律與生活www.zdcbw.cn)推行檢務督察機制，是貫徹黨的十七大精神，深化檢察制度改革，加強檢察隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執法的一項重要舉措。在當前全黨深入開展科學發展觀的熱潮中,作為檢察院要堅持以科學發展觀為指導,堅持"管人"與"管案"并重的檢務督察機制。
 

    一、清楚認識檢務督察機制的含義
 

    檢務督察機制是指檢察機關內部以檢察委員會的辦事機構為平臺，設立獨立于其他業務部門的專門機構，對本院辦理的案件定期進行的專門督察。督察一般采取抽查的方式，對業務部門的司法活動和辦案質量進行監督，查找問題，分析原因，對存在問題進行通報；與紀檢監察部門相配合，發現辦案人員違紀違法行為的，及時移交紀檢監察部門處理。檢務督察是檢察機關內部的自我監督制約制度，是超越于各職能部門之上的相對獨立的內設機構對整個檢察業務部門的監督，是一種檢察機關內部的全方位的監督和制約。最高人民檢察院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中指出："建立以糾正違法辦案、保證案件質量為中心的檢務督察制度。對檢察機關立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、出庭公訴等各個環節進行跟蹤監督，形成統一、全程、嚴密、高效的執法監督體系。
 

    二、檢務督察機制的基本特征
 

    (1)督察主體的相對獨立性。任何監督機制能否在實際上發揮實效，首要的便是其自身職能行使能排除外來非法干擾，但可以由其他機制合法制衡干預。作為檢察機關內部監督機制的督察也不例外，督察效果的真正發揮，必須首先保證其獨立性質，保證督察依法獨立履行職責，不受外來非法干預。在實際建制和具體規章制度設定、工作方式方法等各方面，如何保障督察的相對獨立性，還有待予深入研究和合理科學地設定配置。
 

    (2)督察內容的廣泛性。實踐中有觀點認為，檢務督察機制主要是對檢察機關內部執法作風、工作紀律的糾察。這種觀點源于對督察功能本身的認識局限，就檢察機關內設監督機構性質、特殊地位和《暫行規定》來看，督察的內容涉及到檢察人員的履行職責、行使職權、遵章守紀和檢風檢容情況，幾乎涵蓋了目前檢察機關和檢察人員的執行法律、法規的職責權利和活動。當然，督察的內容應在法律授權的范圍內充分行使，但是，對一個初步建立檢務督察機制的檢察機關來說，更應該堅持原則性和靈活性相結合的原則，充分履行職責，創造性地開展工作。另外，關于對檢察人員職務犯罪的監督，也是督察的監督職責所在。
 

    (3)督察客體的法定性，督察對象的人員性。督察的客體必須基于法律法規的設定，督察的介入必須是有權介入，督察行為的后果可能涉及到檢察人員權利的被限制或被剝奪，因此其行為介入必須有法定依據。關于督察的對象，有觀點認為是所有檢務活動，筆者認為，在本質上講，檢務督察機制都是針對檢察人員而做出的，而不是針對檢務活動做出的，督察對象不是檢務活動，因此在實踐中既不能認為凡是有關檢務違紀違法便予以督察，也不能因檢察人員的非職務活動而推卸監督職責，聽之任之。
 

    (4)督察效果的權威性。督察職能資源配置和工作開展，最終都是為了依法有效地實行監督，保障人權不受非法侵犯和檢察權力的合法行使，督察性質和工作目的必然要求督察效果能在實踐中能有效發揮，其依法作出的決定和行為后果在有關法律法規中也予以了充分保障，沒有權利保障和威懾的督察效果最終會使督察制度成為一紙空文，使檢察機關內部監督機制形同虛設。
 

    三、檢務督察機制存在的必要性
 

    我國憲法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，它表明了人民檢察院區別于其他國家機關的本質特征，也是人民檢察院行使檢察權，開展各項檢察工作的法律依據。檢察權作為一種公權利，具有國家性、權威性、專門性和強制性，同所有公權利一樣，檢察權也需要全面有效的監督，才能防止公權利濫用，私權利遭到侵害。當前，檢察權的運行主要有內外兩種監督制約方式，外部監督制約主要包括：一是接受黨委的領導；二是接受人大及其常委會的監督；三是接受民主監督、輿論監督和社會監督；四是政法各部門之間的相互監督，內部監督制約主要包括紀檢監察部門的監督；上級檢察院的監督及各個檢察環節的相互監督，同時近兩年還試行了人民監督員制度。可以說，這種內外監督制約的機制是比較完善的，但從近幾年檢察實踐來看，圍繞著檢察權的運行，仍暴露出不少問題，涉檢涉訴上訪案件時有發生；每年都有一批檢察官受到不同程度的黨政紀和法律處理；每年的案件質量復查都能查處一批質量不高、程序不規范的案件，這并不是因為現有的內外部監督制約機制失去了效力，而是因為外部監督的深度和廣度無法深入檢察權行使的全過程，尤其是無法對檢察機關內部執法過程進行監督制約，而內部監督主要是一種事后監督，不具有提前發現、糾正問題的能力。因此，建立一套貫穿檢察權行使全過程、立足防范、便于操作、對執法質量、執法程序、執法紀律進行全程監督的內部監督制約機制十分必要，這也是檢務督察機制孕育而生的前提和存在的必要性。


四、當前檢務督察工作中存在的問題
 

    1．思想認識不到位。部分干警包括有些領導對檢務督察機制的重要性認識不夠，認為檢務督察機制可有可無，是自家人挑自家人刺、揭自家人短，對檢務督察工作存在抵觸情緒；而從事檢務督察的人員，由于和同事們朝夕相處，低頭不見抬頭見，思想上則會存在畏難情緒，不敢監督，有的甚至充當"老好人"，對發現的問題視而不見，敷衍塞責。
 

    2．機構設置不規范。從目前已經推行的檢務督察機制來看，督察機構作為一個內設機構，設置的部門包括法律政策研究室、紀檢組、政治處、檢委會辦公室等，大多與其合署辦公。機構的名稱也各不相同，包括督察處、督察部、督察組、督察隊等，機構設置的不規范影響了檢務督察工作的嚴肅性。
 

    3．人員狀況不適應。在基層檢察院，檢務督察機構絕大部分是與紀檢監察部門或政研室合署辦公，由紀檢組長、監察科科長或政研室兼職，然后配備1至2人，而配備的人員大多是"安置人員"或"過渡人員"，即將不懂業務的人員或退居二線的人員安排進來。檢務督察隊伍的不完整難以保證檢務督察職能的充分發揮。
 

    4．督察手段不靈活。目前檢務督察的方式，主要是通過對辦案部門的備案材料進行審查來進行，通過審查備案材料，發現和糾正存在的問題，是一種靜態的監督方式，但檢務督察作為一種內部監督手段，強調的是事前、事中監督，采取動態監督方式比較容易發現問題，同時能夠及時有效地防止、糾正執法中存在的問題。因此，單一的督察方式限制了檢務督察工作的全面開展。
 

    五、完善督察工作制度的幾點建議
 

    １．轉變檢務督察的手段。督察的手段和方式應靈活多樣，要結合實際，區別不同情況采取不同的措施。在實際工作中要做到幾個結合：即明察與暗訪相結合；定期督察與突擊督察相結合；專項工作督察與全面工作督察相結合；中心工作督察與解決突出問題督察相結合；普遍督察與重點工作督察相結合；上下聯動督察與縱橫交叉換位督察相結合；日常工作督察與重大節假日集中時間、集中力量進行督察相結合；發現問題與落實整改措施相結合；跟蹤督察與嚴肅查處相結合。同時運用現代網絡技術，通過對督察表格、文書的網上審查和管理，進一步提高督察的效率。
 

    ２．提高對檢務督察機制重要性的認識。思路決定出路，只有思路明確了，認識提高了，工作才能做好。檢務督察作為一種全新的執法檢查制度，其內容包括了執法的全過程和各個方面，是強化內部監督制約機制的重要舉措。這項新制度的逐步完善，必然與干警思想認識的提高和自覺接受相結合。因此，要組織全體干警認真學習，吃透精神，熟記內容，消除抵觸情緒，使檢務督察制度能夠切實得到落實。領導干部要身體力行，率先垂范，做遵守各項規章制度的模范，做自覺接受監督的表率。同時，院黨組要高度重視檢務督察工作，只有得到院黨組的高度重視和支持，督察工作才會底氣足，腰桿硬，有權威。各級院黨組和主要領導要切實加強對檢務督察工作的領導，把這項工作擺上黨組重要議事日程，做到組織上高度統一，政治上提高待遇，工作上予以支持，后勤上予以保障，生活上予以關心。要經常聽取督察情況匯報，認真研究督察部門提出的意見和建議，及時協調解決工作中遇到的困難，為檢務督察工作的開展排除一切阻力和干擾。
 

    ３．加強督察工作機構設置和人員配備。機構和人員是做好各項工作的前提和基礎。各地檢察機關應根據督察工作的性質和特點以及地方實際，設立專門的檢務督察機構，健全檢務督察管理、指揮和協調系統，配備專門人員，有條件的地方還應爭取地方黨委支持，明確機構和人員編制，那種由紀檢監察干部或其他人員代行職能的臨時做法實不足取，不利于督察工作的健康協調發展。對于機構名稱，考慮到冠以科、處、室難以顧及各級各地檢察機關的特殊性，筆者認為統一叫"督察工作中心"為宜，不僅淡化了行政色彩，而且便于分類管理和協調統一。還應當選調政治覺悟高、責任心強、業務素質高、敢于碰硬的干警充實到督察工作隊伍中來，為工作的開展提供人才保障。
 

    ４．建立健全督察工作機制。必須圍繞督察工作的性質、特點和職能制定一套適合檢察工作實際和督察工作內在要求的工作機制。督察作為一種內部監督制約機制決定了督察工作是一種事前、事中監督，更多強調的是一種預警、提醒、督促、協調、監督、糾正的職能，而不是一味地懲罰和處理，即便處理也是一種預處理或者只擁有建議權，因此，要求督察工作人員強化動態監督，采取定期督察與突擊督察相結合；專項工作督察與全面工作綜合督察相結合；中心工作督察與解決突出問題督察相結合；普遍督察與重點工作督察相結合；上下聯動督察與縱橫交叉換位督察相結合；日常工作督察與重大節假日集中督察相結合；發現問題與落實整改措施相結合；跟蹤督察與嚴肅查處相結合等靈活多樣的監督方式方法，同時還要立足建設，加強預防，從檢察工作和隊伍建設的薄弱環節入手，從發現預防問題入手，早發現、早提示、早制止、早糾正、使問題解決在萌芽狀態。
 

    ５．大力加強督察檢務保障工作。督察工作的順利開展全賴于檢察機關領導的重視、干警的支持、相關部門的配合。由于督察工作多是做揭別人傷疤的工作，很容易得罪人，不僅給督察工作人員提出了更高的要求，不能當老好人、和事老，要敢于動真碰硬，而且給領導提出了更高要求。要求領導要高度重視督察工作，在組織上、政治上、學習上、工作上、經費上給與全方位的照顧、支持和幫助，優先考慮、優先落實、優先保障，改善督察工作不利條件，不斷提高督察工作人員的積極性，使其真正成為院黨組抓各項檢察工作特別是隊伍建設和隊伍管理工作落實的有力助手，黨組決策依據的重要信息源。
 

    總之，檢務督察制度作為一種內部監督制約機制，對推動檢察機關業務建設和隊伍建設，提升檢察機關形象起著積極地促進作用，但同時作為一種新的制度，它還有許多需要完善的地方，應在實踐中不斷地加以改進，以發揮其最大的效能。
 

    作者：三明市梅列區人民檢察院  周娜

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